[摘要]澳門特別行政區政府成立後，著力推進公共行政改革，建設現代政府，取得了突出成效。澳門特區政府以公共行政改革為抓手，以解決民生問題、完善公共服務體系為核心，在政府職能、結構、運行機制、制度、管理方式與技術現代化等方面採取的許多成功做法，對我國各級地方政府推進現代政府建設有重要啟示。
一、澳門特別行政區現代政府建設的發展過程
1999年12月20日，澳門回歸祖國。澳門特別行政區政府成立後，著力推進公共行政改革，建設現代政府，取得了突出成效。澳門現代政府建設大體經過了三個發展階段：
第一個階段：澳門現代政府建設的初期階段（從澳門特別行政區政府成立起至2007年初）。澳門回歸後，特區政府積極推行各項公共行政改革，建立新的公共行政文化，提高公共服務效率和品質，有針對性地解決澳葡政府時期遺留下來的官僚主義、消極保守等問題。澳門特區政府成立之初，就推行了“服務承諾計劃”、市民滿意度評估計劃、ISO國際品質管理認證、一站式服務、設立綜合服務中心、解除管制、簽約外包及電子政府建設等政府改革措施，使政府公共服務效率與品質比回歸前有了顯著的提升。
第二個階段：澳門現代政府建設的全面改革階段（從2007年6月公共行政改革路線圖頒佈實施起至2010年初）。隨著澳門經濟社會的發展，市民對政府公共服務有了更高的要求與期盼，回歸初期特區政府循序漸進的行政改革已不能滿足社會快速發展的需要，必須對政府管理作出系統、徹底的改革。澳門特區政府於2007年6月推出了《2007至2009年度公共行政改革路線圖》，從“整體性、連貫性、延續性”出發，以“科學化、制度化、人性化”作為政府公共行政改革的指導原則，在政策諮詢、決策、執行、評估及政府組織架構、公務員管理等方面提出了34項改革內容，並提出加快擬訂38項有針對性的配套法規和制度，使現代政府建設的目標更加全面和清晰。
第三個階段：澳門現代政府建設的深化推進階段（從2010年第三屆特區政府成立至今）。回歸以來，澳門社會經濟發展迅速，人口結構、產業結構等深刻調整，澳門市民對居住、生活等各方面的公共服務需求快速增長，對政府管理形成了重大挑戰。因此，特區政府必須適應經濟社會發展的要求，進一步加快現代政府建設，建立澳門特色的現代政府模式。第三屆澳門特別行政區行政長官崔世安於2010年就任以來，推行“陽光政府”的施政理念，在廉政建設、官員問責、公共決策、政務公開、公共財政體制、社會保障制度、公共住房、法務等方面進行了深刻改革，使澳門現代政府建設不斷加強。
二、澳門特別行政區現代政府建設的主要做法
回歸十多年來，澳門特區政府以公共行政改革為抓手，以解決民生問題、完善公共服務體系為核心，在政府職能、政府結構、政府運行機制、政府制度、政府管理方式與技術現代化等方面採取了許多成功做法，全面推進了現代政府建設。
（一）加快完善公共服務體系，著力推進政府職能現代化
澳門特區政府堅持把提升民生水平作為施政的出發點和落腳點，從涉及市民切身利益的社會保障、醫療服務、公共住屋等方面入手，加大財政投入，建立了現代公共服務體系與社會保障體系。
第一，完善援助弱勢群體的公共服務體系。在臨時性援助方面，特區政府以特別津貼等形式援助生活困難群體，如2012年施政報告提出將困難家庭的援助金多發放一次，向三類弱勢家庭(單親、殘疾人士、長期病患者)發放特別補助和特別生活津貼，豁免社屋住戶全年租金等。在制度性援助方面，實行全職低收入受雇人士的經濟補貼制度，作為全職雇員的本地居民如每月收入不足4400元，可向政府申請收入補貼差額；實行最低維生指數制度與三類弱勢家庭援助制度。2014年，政府擴大短期食物補助計劃的服務面，援助期限由8周延長至10周；向首次領取援助金家庭提供一次性食物補助等；繼續對符合資格的社屋住戶豁免全年租金；繼續實施全職低收入受雇人士補貼，對符合資格的居民每月補貼4700元。
第二，實施普惠性現金分享、稅費減免及補貼政策。從2008年起，澳門實施現金分享計劃，從政府財政盈餘中撥出一定的數額直接派發給居民；澳門2014年現金分享計劃的財政開支約56．55億元。2014年，特區政府實施了多項稅務減免政策：所得補充稅可課稅的年收益豁免額由20萬元調升至30萬元，以減輕中小企業的稅務負擔；減收全體就業居民職業稅的30%，免稅額為14.4萬元；免收所有營業稅、小販牌照費、街市攤檔租金、鮮活食品檢疫費、人壽及非人壽保險印花稅及銀行手續印花稅。
第三，完善公共住房保障體系。澳門第三任行政長官崔世安上任後，啟動了回歸後最大的公屋建設計劃，承諾在2012年內建成1.9萬個公共屋房單位。特區政府已經全面落實“萬九公屋”計劃，達成了興建1.9萬個公屋單位的目標。與此同時，成立“公共房屋事務委員會”，確定“社屋為主，經屋為輔”的原則，編制《公共房屋發展策略(2010～2020)》。特區政府進行了《經濟房屋法》的修訂工作，放寬了申請經屋人士的收入上限，使經屋的申請條件可覆蓋全澳八成的居民。
第四，完善公共教育服務體系。特區政府實施“教育興澳”戰略，修訂《非高等教育制度綱要法》等法律規範，制定《非高等教育發展十年規劃(2011～2020)》，推行15年免費教育；特區政府還推進終身學習，增加獎助學金和持續教育津貼。為促進終生學習，自2011年起，特區政府推出為期三年的“持續進修發展計劃”，向年滿15歲的澳門居民每人提供上限為5000元的持續進修資助；2014年，政府在優化計劃的基礎上，推出第二階段的“持續進修發展計劃”，向年滿15歲的澳門居民提供為期三年的進修資助，每人上限由5000元調升至6000元。
第五，完善醫療保障服務體系。特區政府在完善初級衛生保健服務的基礎上，健全並擴充醫療網絡，提升醫療服務品質，落實《完善醫療系統建設方案》。針對老年人口不斷增加對醫療服務的特殊需求，特區政府計劃籌設老人醫學跨部門工作小組，開展老人精神科住院服務及老人科病區建設；籌建老人專科門診。為加強與民間醫療機構的合作，特區政府推出醫療補貼計劃，向每名永久性居民派發醫療券，居民可以持醫療券到私人診所接受醫療服務。2014年，政府繼續向每名澳門永久性居民派發醫療券，面額為600元。
第六，完善養老與社會保障服務體系。特區政府推動《長者權益保障綱要法》立法，投入資源興建護老院及拓展日間護老中心，並與非營利團體合作提供長者的平安鐘服務。政府向全體年滿65歲的澳門永久性居民發放敬老金，2012年向長者發放的敬老金調升至6000元；2014年再次調升敬老金至7000元。澳門社會保障基金發放金額不斷上升，1999年基金共發放各類津貼約1.4億元，而2011年共發放各類津貼約11億元，其中，養老金的發放達到9.7億元,占總發放金額的88％。2013年，特區政府向社保基金額外注資50億元，以及增加博彩毛收入中對社保基金的撥款比例，由60%調升至75%。澳門還於2009年開始實施了中央公積金制度，特區政府已分別於2011年、2012年連續兩年向合資格居民的中央公積金戶口注資6000元；根據《公積金個人帳戶》法律的規定，2013年每名合資格的澳門永久性居民都獲政府在個人帳戶注入1萬元啟動金。
（二）優化政府組織結構，推進政府結構現代化
特區政府成立後，為了優化組織架構，設立了審計署、廉政公署、警察總局、海關、民政總署；還根據社會變化與發展，將澳門市政廳及海島市政廳合併成為民政總署；對行政暨公職局進行內部重組後更名為行政公職局。
在公共行政改革路線圖頒佈後，為科學配置部門職能，特區政府自2009年至2011年底重組了18個部門，撤銷了4個部門，新設6個部門。在理順民政總署與土地工務運輸局的職能後，設立了交通事務局及環境保護局；完成行政暨公職局的重組，以配合公共行政改革的持續發展、落實中央招聘和晉級培訓及強化中央人事統籌職能。
（三）完善科學決策機制與公共服務機制，推進政府運行機制現代化
第一，完善科學決策機制。加強政策研究的力度，設立了特區政府政策研究室，作為行政長官的決策智庫。加強政策諮詢，政府在不同領域設立了多個諮詢委員會及諮詢組織，並定期舉行社區座談會。推行《公共政策諮詢規範性指引》，讓居民有機會參與政策的制定過程。澳門政府於2007年設立“公共行政改革諮詢委員會”，由政府代表、社會人士及專家學者等不少於25名成員組成。
第二，完善公共服務機制。一是設立了政府信息中心和多個市民服務中心。二是推行了“一站式”服務。截至2011年10月，11個部門提供14項“一站式”服務。2009年底，澳門特區政府設立“政府綜合服務大樓”，服務項目由2009年底的14個部門提供的86項，增加至2011年的101項。三是實行服務承諾制度。2003年底，所有提供對外服務的政府部門都推行了“服務承諾”計劃。特區政府在2007年頒佈了《服務承諾認可制度》及相關法規，成立了“公共服務評審委員會”，該委員會負責對政府部門的服務承諾進行評審。為了優化公共部門的運作及服務質素，在2011年設立“政府服務優質獎”，在2012年10月，經過公共服務評審委員會嚴謹的評審，最後共9個參獎項目獲獎。四是實行市民滿意度評估計劃。2003年開始實施市民滿意度評估計劃。至2007年9月，共有25個政府部門推行了有關評估。五是推進ISO國際品質管制認證。到2011年10月，有11個部門共73個附屬單位考取了ISO管理認證。六是進行了行政程序簡化。2002年，澳門特區政府開始進行不涉及法規修改的行政程序簡化工作。其後，制定編寫了《優化行政程序工作的一些建議》、《優化行政程序與一站式服務模式工作指南》和《評估優化行政程序成效指南》。
（四）完善公務員制度與官員問責制度，推進政府制度現代化
第一，推進公務員制度改革。全面研究及逐步修訂公務人員的職程、薪酬與福利、離職與流動、獎懲與調解及其他相關的制度。開展中央招聘與統籌管理，頒行《公務人員職程制度》等行政法規，對中央入職、晉級培訓和管理進行更有效的規範。2011年，特區政府出臺《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》行政法規，實行了公務員中央招聘制度。2013年，特區政府進一步有序推進中央招聘，優化人員規模管理。2014年，技術輔導員、信息範疇高級技術員、法律範疇高級技術員進行中央入職開考，在逐步實施各項甄選程序後，進入分配任用程序，以填補各部門的職位空缺。
第二，完善官員問責制度。回歸後，澳門特別行政區設立了廉政公署，廉政公署獨立工作，廉政專員對行政長官負責。2003年立法會通過新的公職人員財產申報法律。2003年出臺《公務採購程序指引》。2005年出臺《公務人員廉潔操守指引》和《公共部門及機構廉潔守則製作建議》。自2007起，特區政府以制定官員問責規範來推進官員問責制度建設，先後出臺實施了《澳門特區主要官員通則》、《澳門特區主要官員守則》、《財產及利益申報法律制度》及《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》，確立了離任行政長官、主要官員及領導人員終止職務後從事私人業務的原則及標準。
（五）推進電子政府建設，運用現代政府管理方式與技術
第一，以公共服務電子化為重點，推進電子政府建設。特區政府把建設電子政府確立為政府管理現代化的先導，推出了電子服務平臺，推行了電子證書應用、網上支付、網上報關、試算表等電子化公共服務。
第二，廣泛採用外判（合同外包）方式提供服務。回歸前，澳門政府已經採取了外判來提供公共服務。回歸後，特區政府在清潔、保安、公共工程、公園管理、公廁管理、文化藝術、科學研究、保健護理、社會工作等公共服務領域廣泛推行合同外包的方式，比如公共場所的清潔專營公司，以及把公共運輸專營權批給3家巴士公司等等，加強了服務的競爭性。
第三，採用現代績效管理制度。澳門特區政府於2005年1月1日正式實施《公共行政工作人員工作表現評核原則》及相關行政法規，新的工作表現評核制度是一套相對科學、完善、合理及具操作性的績效評核指標體系，可以客觀地評價公務員履行職位職責的情況。2013年，澳門政府建立領導官員績效評審制度，加強了績效治理。
三、澳門特別行政區現代政府建設的經驗與啟示
第一，著力于提高政府治理能力，推進政府治理現代化。澳門特區政府認真分析施政過程中遇到的各種問題，及時總結政策制定與實施過程中獲得的經驗，深刻認識到提高政府治理能力的重要性，認識到全面提升政府公共管理能力是保障澳門經濟繁榮與長期穩定的先決條件，認識到澳門的繁榮必須建立在公平、法治、民主、廉潔、透明度、問責等價值觀念與完備制度的基礎之上。為此，澳門特區政府完善了官員問責制，提升主要官員履職盡責能力；推進了廉潔政府建設與陽光政府建設，推進了科學民主決策機制建設，提高了政府政策透明度，吸納公民參與到政府管理過程中來，形成一個多中心治理的現代國家治理體系。回歸10年來，澳門特區政府的現代治理能力提升明顯。
第二，持續改革政府管理，始終致力於推進現代政府建設。現代政府建設是一個持續性的發展過程，政府必須根據經濟社會的發展變化，及時改革行政體制與政府管理，最終達到政府管理現代化的目標。自回歸以來，澳門特區政府在歷年的施政報告中都把公共行政與公共服務改革作為施政的重點之一，採取各種措施改革公共行政文化，提升公共服務品質。澳門特區政府先後採取了“一站式”服務、服務承諾制度、市民滿意度評估計劃、ISO國際品質管制認證等主要改革措施，大幅度提高了行政效率和服務質素，將澳門特區政府建設成為現代化的高效率政府。
第三，抓住關鍵環節，全面推進政府管理現代化。澳門特區政府從職能、結構、運行機制、制度、管理方式與技術等方面綜合採取對策，有效地促進了現代政府建設。澳門特區政府以解決最低生活保障、公共教育、公共醫療衛生、公共住房、社會保障等民生問題為重點，加快完善各類公共服務體系，有力推進了政府職能現代化；以優化政府組織結構、解決部門職能重疊交叉為重點，推進了政府結構現代化；以完善科學決策機制與公共服務機制為重點，推進了政府運行機制現代化；以公務員制度改革和官員問責制度建立為重點，推進了現代政府制度建設；以公共服務電子化為重點，推進了電子政府建設，並廣泛運用了合同外包、績效管理等現代管理手段。
第四，堅持以人為本的理念，不斷加大公共服務投入，使公共服務投入成為財政支出的主體。持續與不斷增加的財政投入是公共服務體系建設的基礎。澳門特區政府不斷完善各項民生政策，公共服務財政投入也在不斷增加。以現金分享計劃為例，2008年政府向永久性居民派發5000元、非永久性居民派發3000元；到2014年分別提升至9000澳門元及5400澳門元；澳門政府提供的獎助學金、敬老金等補貼與津貼也隨著政府稅收的增加而逐年增加，使民眾實實在在享受到了澳門經濟發展的成果。澳門政府公共服務支出預算不斷增加，由2010年的約400億澳門元、2011年約490億澳門元、2012年約770億澳門元，增加至2013年的約825.76億澳門元。
第五，廣泛借鑒國內外現代政府建設有益經驗，結合澳門特點有序推進。澳門特區政府在現代政府建設過程中，廣泛借鑒了其他國家特別是發達國家所推行的各項公共行政改革措施及先進的管理技術和方法，並結合澳門特點加以改造與應用，大大提高了政府公共服務效率與品質。特別是澳門特區政府在公共行政改革的過程中，還主動研究、借鑒和吸收內地許多成功的公共行政改革理念與做法，在實踐過程中創造性地加以運用，以自身現代政府建設的實踐豐富了“一國兩制”的內涵。
（作者︰李軍鵬，國家行政學院公共管理教研部教授、博士生導師）
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