【本報訊】全國人大澳門代表團向十四屆全國人大四次會議提交題為《關於國務院為橫琴合作區制定行政法規的建議》，建議指出：2024年12月，習近平總書記在視察澳門特別行政區，考察橫琴合作區期間發表一系列重要講話、作出一系列重要指示，開創性地提出“澳門+橫琴”戰略定位，賦予其“豐富‘一國兩制’實踐新示範、推動粵港澳大灣區建設新高地、實現國家高水平對外開放新平台”的重要使命，要求銳意改革、聚力攻堅，不斷加強基礎設施“硬聯通”、規則機制“軟聯通”、琴澳居民“心聯通”，加快建成琴澳經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系，把琴澳一體化提升到更高水平。完成上述使命任務，需要國家層面的立法引領和保障。

《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（下稱《橫琴方案》）明確“研究制定合作區條例，為合作區長遠發展提供制度保障”。《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》明確“在條件成熟時，推動在國家層面立法”。2022年9月，中央港澳工作領導小組專題會議提出，合作區立法應當遵循“先地方立法探索積累經驗，後中央立法增強法治保障”的思路，並提出了“三步走”（地方性立法、國務院制定行政法規、全國人大常委會制定法律）的具體措施。由廣東省人大常委會制定出台的《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（下稱《橫琴條例》）已於2023年3月1日生效實施，成為合作區首部綜合性法規，是廣東省立法“先行先試”支持合作區建設的全新探索。目前，合作區發展已進入第二階段，各項工作已從“打基礎”階段邁入“提能級”關鍵期。通過複盤第一階段合作區開發建設情況發現，建設新產業、打造新家園、完善新機制，琴澳規則銜接和一體化發展是基礎保障和關鍵前提。影響琴澳要素高效便捷流動和規則深度銜接的，重點還是國家事權的制約，尤其是行政法規、國家部委規章和政策性安排的制約比較多，占比超過70%—80%。亟需推動邁出合作區立法“第二步”，由國務院研究制定行政法規，為合作區提供更高層級、更廣覆蓋、更強效力的法治保障，確保總書記賦予的使命任務落地見效，真正把橫琴打造成為“一國兩制”實踐的新標杆。

一、橫琴合作區發展中法治保障方面存在的問題

（一）合作區建設涉及內地與澳門兩種法律體系、兩種社會制度在諸多領域的磨合銜接。澳門社會治理和特區政府權力運行也需要嚴格遵循明確的法律法規規定。僅依靠廣東省一方開展的地方立法，難以在更高層面為粵澳雙方合作建立成體系的制度框架。通過國務院制定行政法規，能夠明確和鞏固合作區管理機制，系統性破解合作區日常管理運行和改革發展建設中的梗阻問題，彙聚粵澳雙方合力共同傾注於合作區的發展建設，將粵澳雙方的發展訴求轉化為協同發力的制度安排，真正實現“1+1>2”的合作效應。

（二）合作區建設需要在國家事權層面以制度保障一攬子政策落地實施。《橫琴條例》因受限於地方立法權限，在涉及到國家事權決策部署時，對部分內容只能作“軟性規範”，使用“支持”“鼓勵”“推動”等表述進行技術性處理。粵澳共管機構缺乏國家制度層面的授權支撐，難以有效協調各級職能部門，造成很多需要創新的事項往往只有政策方向和原則性表述但難以完全落地，致使政策紅利未能充分釋放。通過制定合作區行政法規，能夠從國家層面將分散於各部門條線的政策舉措整合為系統化、可預期的制度安排，實現從“政策窪地”向“法治高地”的躍升。

（三）合作區建設需要在具備良好的實踐基礎上進一步突破創新。合作區掛牌成立四年多以來，中央為支持橫琴發展制定出台了一系列政策舉措，也制定了《橫琴條例》和運用珠海經濟特區立法出台的眾多“小切口”立法。合作區的澳門元素越來越濃，琴澳一體化向縱深推進，初見成效。通過這些實踐，國家有關部委、粵澳雙方對合作區改革創新、規則銜接和琴澳一體化工作有了更加清晰深刻的認識，對合作區豐富“一國兩制”新實踐逐步探索總結出一些規律性認識，達成一些基本共識。這些實踐經驗和制度成果，為國家層面制定系統性、集成式的行政法規奠定了堅實基礎。

二、具體建議

為貫徹落實總書記視察澳門、考察橫琴指示精神，破解合作區發展運行的基礎性難題，彙聚粵澳發展合力，懇請國務院層面支持制定合作區行政法規，為橫琴提供更高層級、更廣覆蓋、更強效力的法治保障。主要建議如下：

（一）在國家部委層面明確牽頭部門統籌該事項。按照行政法規“國務院組織起草、確定一個或多個部門具體負責”的要求，懇請在國家部委層面明確一個立法工作牽頭部委，統籌協調各相關部委，確保工作紮實有序開展。粵澳層面共商，加強合作區行政法規研究論證，力爭在2026年逐步形成較為完善和成熟的行政法規建議草案文本。

（二）推動將合作區行政法規立法列入2027年度國務院立法工作計劃。鑒於合作區第二階段建設正加快推進，該立法項目有必要性、可行性、緊迫性和操作性，懇請司法部支持關心，在條件成熟的情況下，列入國務院年度立法計劃，從而加快推進研究制定工作。

（三）行政法規立法內容上，重點考慮三個方面，建議將該行政法規制定成為一部綜合性法規。

一是主要體現為聚焦“新產業”“新家園”“新體系”“新體制”四方面重點任務目標，需要必要的政策性突破的內容，著眼於重點領域涉國家事權系統下放給合作區實施的事項，重點政策和突破部委規章等支持事項，需要國家部委給予必要的支持以允許合作區先行先試和做改革開放的試驗田事項等。

二是對已有政策創新和改革開放經驗做法的固化和法治化，比如15%個人所得稅、15%企業所得稅、澳人澳稅、一簽多行、團進團出、分線管理財稅政策、澳門新街坊政策等法治化，體現公開公平、穩預期的作用。

三是就國家部委和粵澳雙方、管委會、執委會、省派出機構共同建設合作區形成的規律性認識法定化，包括對合作區定性事項、“三個不變其他都可以變”法治化、法律底色的適用選擇、省派出機構如何更好履行屬地責任、澳門多方面加大投入等。