【本報訊】澳區人大代表高開賢在參加十四屆全國人大四次會議中提交額《關於推進“琴澳單一市場化”的建議》中指出：
一、以高水平改革開放為統領，賦予橫琴更高層級制度創新使命
黨的十八大以來，以習近平主席為核心的黨中央反復強調“改革無禁區”“擴大開放應對單邊主義和保護主義挑戰”，提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在當前國際經貿規則重構、地緣政治不確定性上升的背景下，制度型開放已成為我國參與全球競爭與合作的關鍵抓手。
橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“深合區”）正是在這一戰略背景下設立的國家級改革開放試驗田。其核心使命不僅在於支持澳門經濟適度多元發展，更在於探索內地與特別行政區之間制度銜接與規則對接的新模式，為粵港澳大灣區乃至全國提供進一步擴大開放的可複製、可推廣的經驗。
因此，橫琴的制度創新不應止步於產業政策或稅收優惠，而應在人員、貨物、資本、數據等要素流動層面進行更高水平制度突破，為一國兩制下“五十年不變”後的變與不變探索適合中國國情的深化改革與擴大開放之路。基於橫琴粵澳深度合作區的發展所面臨的根本性和結構性的問題，借鑒相關國際和國內經驗，本人特提出構建“港澳同城化與琴澳單一市場化”的法律制度框架。
二、橫琴粵澳深度合作區的現實困境與區域優勢互補的戰略空間
當前橫琴發展的關鍵瓶頸，並非土地資源、政策供給或產業定位本身，而在於尚未形成足以吸引高端人才、資本與優質產業要素集聚的制度環境。其深層原因，在於橫琴與澳門之間尚未實現真正意義上的制度性深度融合，區域協同仍停留於政策銜接層面，而未達到市場一體化與規則對接的層級。與此同時，澳門自身經濟體量與產業結構相對有限，尚不足以形成對橫琴具有持續輻射力和帶動力的增長極。兩地未能構建緊密的功能互補與要素循環機制，致使橫琴的發展潛力難以充分釋放。
一方面，儘管出入境程序已在技術層面不斷優化與簡化，但行政區劃邊界與現行出入境管理體制仍在實質上制約人員、貨物與資金的高效流動。出入境及海關監管邏輯與區域經濟協同、產業佈局以及宜居生活需求之間尚未實現制度性協調，存在明顯的規則摩擦與管理疊加成本，難以支撐形成真正意義上的一體化城市經濟共同體。
另一方面，前期房地產市場過熱所引發的價格泡沫，使澳門及其它地區投資者在橫琴的資產價值大幅縮水，投資風險集中顯現。大量早期佈局橫琴的澳門及內地企業承受沉重財務壓力，經營環境趨於嚴峻，部分市場主體處於維持性運轉狀態，發展信心與資本活力均受到顯著影響。
與此同時，澳門經濟高度依賴博彩旅遊，產業多元化進展緩慢。受制於城市規模與人口基數，澳門難以形成類似香港的國際金融、航運、專業服務與資本聚集效應。但是澳門作為自由港，資金和貨物高度自由流通，並兼具旅遊城市與宜居環境的品牌優勢以及中葡商貿合作平臺功能；橫琴則擁有相對充裕的發展空間與制度創新試驗條件。若兩地在規則對接、要素流動與監管機制方面實現更高層級的制度協同與市場一體化，有望重塑區域產業鏈與價值鏈結構，促進人才與資本在不同法域之間的雙向高效配置，並推動生活成本結構與產業空間佈局實現更為合理的再平衡，從而形成互補共生、功能分層的區域發展新格局。
因此，建議全國人大通過專門立法或授權立法，確立“琴澳單一市場化”的制度框架：不是取消監管，而是重構監管的空間位置與運行邏輯。
三、琴澳單一市場化的制度路徑：邊界功能重構與風險分層治理
在橫琴—澳門關係的制度深化過程中，核心問題並非是否維持主權邊界，而在於如何通過制度設計實現邊界的功能轉型。國際經驗表明，現代區域經濟整合並非通過邊界消除實現，而是通過監管邏輯重構完成。所謂“單一市場化”，其本質在於在統一主權框架下，通過風險分層與功能內移，降低內部交易成本，同時維持外部監管完整性。
在區域經濟整合的理論框架下，“單一市場”並不等同於邊界的消除，而是意味著監管邏輯的重構。歐洲單一市場的制度設計表明，真正決定市場一體化程度的，並非物理邊界是否存在，而是貨物、人員、資本與服務在跨區域流動時所面臨的監管強度與規則差異。英國脫歐後的制度安排，尤其是英國、北愛爾蘭與愛爾蘭之間的特殊貨物制度，為在統一主權框架下進行差異化監管提供了具有啟發意義的比較樣本。
借鑒我國邊境地區長期形成的“入境不入關、出關不出境”管理模式，可以為琴澳單一市場構建提供重要制度參考。例如在廣西與越南邊境的邊民互市制度中，邊境居民在特定區域內可實現高度自由流動，而國家安全與關稅監管則通過分層管理機制加以保障。該制度的核心邏輯在於區分“區域內部流動”與“跨區域外溢流動”，從而實現邊界管理的彈性化與精細化。
在琴澳關係中，可以在此邏輯基礎上構建“內部自由流通、二線集中監管”的制度結構。此種設計並非削弱國家出入境管理權，而是在風險可控前提下實現通行便利化。不是取消監管，而是重構監管的空間位置與運行邏輯，即把“邊界”從一線口岸的重複查驗，轉化為二線關的集中監管與數據化風險治理，從而實現“內部高度自由、對外統一可控”。
現代邊境治理趨向“前端低摩擦、後臺強治理”。以“身份分層+數據治理”替代“人人查驗”，安全可控且更有效。對港澳居民、長期逗留許可人員等低風險群體，可採用“免查驗+數據留痕+抽查核驗”；對短期簽注內地旅客與外國人等群體，可繼續依法查驗。該模式並未弱化國家安全，反而通過風險畫像與系統聯動提升精准治理能力。
在貨物流動方面，可將琴澳之間的貨物視為“區域內部流通”，不觸發完整內地報關程序，僅進行電子數據申報與風險監測。凡貨物明確留在琴澳區域內部消費或使用的，不進行常規實體查驗。若貨物流向可能進入內地其他地區市場，則在橫琴“二線關”完成完整報關、稅費徵收與質量檢驗程序。由此形成風險分流機制，以市場流向決定監管強度。
橫琴“封關運作”的制度工具已經提供了可落地的監管載體。橫琴已在推行“一線放開、二線管住”。這意味著：監管並非消失，而是可被制度化地重新定位——把對內地統一市場的關稅、檢驗檢疫、合規監管集中設置在“橫琴—內地”這一二線關節點。換言之，二線關天然具備承載“統一監管入口”的基礎設施與制度屬性，可成為琴澳單一市場的“外部邊界”。此種制度結構既保障了內地統一市場的完整性，又顯著降低琴澳之間的制度性交易成本，有助於形成要素高效流動的准單一市場空間。
四、立法建議
建議一：建立“琴澳單一市場”下的貨物流通制度（監管集中於二線關）
1. 制度設計
法律應確立“琴澳內部流通”原則：琴澳之間運輸的貨物，原則上視為區域內部流通，不再在琴澳口岸進行重複報關、重複查驗。監管強度以“市場流向”為標準分層：
•明確在琴澳區域內部消費、使用或再加工的貨物，實行簡化申報、後颱風控、低頻抽檢；
•可能進入內地其他地區市場的貨物，必須在二線關完成完整報關、稅費徵收、檢驗檢疫與合規監管。
2. 實施路徑
以橫琴二線關為統一入口，建立貨物流向電子化追蹤與企業信用分級管理，推動超市供應鏈、生活物資、會展貨物等納入“低摩擦通道”。
3. 風險控制
通過“電子圍網+數據留痕+信用懲戒+隨機抽查”防範走私、套利與違規轉運；對高風險品類（煙酒、奢侈品、敏感物資）設定特別清單與強制核驗。
建議二：建立“琴澳單一市場”下的人員流通制度
法律應明確：琴澳之間不再承擔完整意義上的出入境與海關功能，相關職能主要由二線關統一行使。琴澳之間形成“內部通行圈”，在不否定國家出入境管理權的前提下，建立三地出入境系統聯動機制，形成統一的身份核驗接口、黑名單共享、失信懲戒、異常行為預警，確保“通行便利”與“安全治理”同步增強。可以考慮以下兩個選擇：
選擇1.實行身份分層通行
•港澳居民及持澳門長期逗留許可人員：免查驗通行（以數據核驗替代人工查驗）；
•內地短期簽注旅客與外國人：根據現行法律在現有一線關也即橫琴口岸依法完成查驗，未辦理者視同偷渡，依法處理。
選擇2.出入境與海關功能整體內移至二線關
五、橫琴—港澳單一市場的整體構想與制度意義
在琴澳單一市場化結構下，人員、貨物與資本流動不再以行政邊界為核心約束，而以風險控制與市場流向為監管邏輯。兩地人員與貨物高度自由流動將實現產業鏈與價值鏈的重構，推動澳門經濟適度多元發展。在成功運行基礎上，可進一步探索更高層級資金自由流動機制，並以此為基礎，擇機推進深圳部分區域與香港更深層次同城化試點。為一國兩制下“五十年不變”後的變與不變探索適合中國國情的深化改革與擴大開放之路。
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